ESCUELAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

DERECHO ADMINISTRATIVO.

Conjunto de normas jurídicas que van a regular en forma expediente aquellas  relaciones entre el Estado y los particulares, a su vez conforma también ese cumulo normativo que va a regir las directrices para la organización, funcionamiento y atribuciones de la Administracion Publica, aplicables a la estructura del Estado y de los particulares hacia este.

 EVOLUCION DE LAS ESCUELAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

El acto administrativo como expresión directa del Derecho Público se deriva de la evolución de sistemas jurídicos autoritarios donde los monarcas modificaban las situaciones subjetivas de los súbditos ejerciendo su poder de imperio dejando casi de lado el interés colectivo. Según la doctrina patria el acto administrativo puede también puede  definirse como toda manifestación de voluntad de carácter general o particular emanada de los órganos y entes del estado en ejercicio de una potestad administrativa, legislativa o jurisdiccional, asimismo se considera como tal la declaración de voluntad de los órganos del Poder Legislativo y Judicial en ejercicio de funciones administrativas.

La presente investigación se centra en precisar los antecedentes de la teoría del acto administrativo, desde sus inicios  hasta su transformación en diversos países del mundo, para culminar con los preceptos que más han influido en nuestro derecho administrativo venezolano.

El objetivo primordial consiste en identificar los distintos aportes que efectuaron las escuelas europeas a la concepción del derecho administrativo nacional como hoy es conocido, así como conocer aquellos aspectos ajenos a nuestro ordenamiento que resulten interesantes a los fines de sopesar esos modelos jurídicos primigenios con el sistema legislativo nacional como base para la consecución de los fines del estado a través de la actividad administrativa.

 

LA DOCTRINA FRANCESA.

La doctrina del Derecho Público coincide en ubicar el origen de la noción de acto administrativo en Francia, con el principio de la separación de poderes. En efecto, al triunfar la Revolución Francesa en el año de 1789, se produjo una circunstancia histórica que se convirtió en el fundamento de la jurisdicción administrativa e indirectamente del mismo derecho administrativo. Esa circunstancia fue la desconfianza de los hombres de la revolución hacia los Tribunales o Parlamentos Judiciales que eran los organismos encargados de administrar justicia en esa época, esto  hizo pensar que las labores jurisdiccionales debían estar completamente separadas de la administración.

 Fue así como, mediante la Constitución de 1799, obra de Napoleón, se creó el Consejo de Estado como una imitación, en algunos aspectos al antiguo Consejo del Rey, distinguiéndose entre sus funciones el de consulta, contenciosas y de casación, además, de preparar los proyectos de decisiones que debía tomar el Jefe de Estado. De igual forma, se crearon en los departamentos los Consejos de Prefectura con la función de asesorar al prefecto en la misma forma que el Consejo de Estado lo hacía respecto del Jefe de Estado.

Ahora bien, en materia de conflictos administrativos se presentaba el fenómeno de la "justicia retenida", en el sentido que si bien los organismos asesores estudiaban el caso y proponían la solución, el jefe del ejecutivo "retenía" el poder de tomar propiamente esa decisión. En efecto, con el fin de separar la asesoría en materia de conflictos de todos los demás aspectos, se creó dentro del Consejo de Estado una comisión contenciosa, encargada de centralizar todos los asuntos contenciosos que eran presentados al Consejo de Estado. Siendo así, y a pesar de que la justicia administrativa seguía retenida en manos del jefe del ejecutivo, empezó a considerarse que en la práctica quien administraba justicia era el Consejo de Estado, ya que el Jefe de Estado sólo se limitaba a firmar las soluciones a los conflictos que éste le proponía. Ese auge del Consejo de Estado trajo como consecuencia que mediante Ley del 24 de mayo de 1872, se le reconociera carácter jurisdiccional y se instalara el sistema de justicia delegada. Con la justicia delegada ya no era el jefe del ejecutivo quien tomaba las decisiones, sino que ellas correspondían directamente al Consejo de Estado, haciéndolo "en nombre del pueblo". Igualmente, en ese momento se creó el Tribunal de Conflictos, con el fin de resolver las dudas que se presentaran referidas a la competencia entre los tribunales comunes y los tribunales administrativos, es decir, se creó claramente el sistema de la "dualidad de jurisdicciones". Así las cosas, y a partir de la separación de los poderes del estado y el advenimiento de un conjunto de normas diferentes que regula la actividad de la administración con los particulares, se da origen a la noción de acto administrativo.

Siendo así, la primera definición doctrinaria de acto administrativo surge, bajo el famoso Repertorio del jurista MERLIN, como “… una resolución, una decisión de la autoridad administrativa, o una acción, un hecho de la administración que tiene relación con sus funciones”.

El tratadista Stassinopoulos, define la potencia pública, como aquellos actos por los cuales los órganos dan órdenes a los ciudadanos y que por su naturaleza no pueden ser dictados por personas privadas. Los actos que la Administración cumple en virtud de ese conferimiento son: las órdenes, prohibiciones, sanciones, los derechos que se otorgan, en fin son todos aquellos actos que llevan la marca de un poder propio.

El tratadista francés Edourd Laferriere, señalaba que la prohibición hecha a los Tribunales para conocer de los actos de potencia pública, comportaba una excepción, y es que esta prohibición no se aplica, a menos en parte a los Actos Reglamentarios, ya que son actos administrativo de una naturaleza particular, cuya anulación no deja de pertenecerle a las autoridades administrativas, pero sobre los cuales los tribunales judiciales pueden excepcionalmente determinar el sentido y apreciar su legalidad cuando son llamados a asegurar una sanción penal. Aquí la competencia Judicial no deriva de la naturaleza del acto sino de los derechos que le son inherentes al ejercicio de la justicia penal.

Actos de Gestión: Fueron identificados como aquellos que la Administración cumple en su calidad de gerente y de intendente de los servicios públicos, son actos que no necesitan ningún uso del poder del Estado, incluye los contratos celebrados por la administración para asegurar el funcionamiento de los servicios públicos, subasta de propiedad pública, en fin todos los actos de gestión, que podrían ser cumplidos por personas privadas. En los actos de gestión el interés público los motiva, pero la potencia pública no intervine para nada.

Esta distinción servía de línea de demarcación entre el Derecho Público y el Privado y, al mismo tiempo determinaba la competencia de los Tribunales Jurisdiccionales y Administrativos. Después de una larga evolución un nuevo elemento fue finalmente utilizado, que es la noción de servicio público.

El doctrinario Stassinopoulos, explica que la conjunción de la potencia pública y la noción de servicio público deben estar íntimamente relacionadas en razón de que si la potencia pública ha sido conferida al Estado para realizar sus fines, esta potencia pública debía acompañarse a todos los actos del Estado. Se debe concluir que la potencia pública acompaña a todo acto del Estado que se refiera al funcionamiento de un servicio público cualquiera, aunque éste no ejerza de manera manifiesta la potencia pública.

 

LA ESCUELA DEL SERVICIO PÚBLICO O ESCUELA DE BURDEOS Y SU FUNDADOR LEÓN DUGUIT.

Al referirse al acto administrativo Duguit, recuerda que sólo hay tres categorías de actos jurídicos: 1.-los actos-regla, aquellos que son creados con la intención de que se produzca una modificación en las reglas de derecho, ejemplo: los reglamentos; 2.-los actos condición, esto es, todo acto que determina a un individuo una norma que anteriormente no le era aplicable, ejemplo: el matrimonio; 3.-los actos subjetivos, cuando se produce a cargo de un sujeto una obligación especial, concreta e individual que no había sido creada por el derecho objetivo; el tipo por excelencia de acto subjetivo es el contrato.

Los primeros de las categorías actos-reglas forman el contenido de la función legislativa. Los actos-condición y los actos- subjetivos forman los de la función administrativa. De modo que la definición de los actos administrativos son todos los actos subjetivos y todos los actos condición elaborados o dictados por un órgano o un agente público.

Duguit hace referencia a los servicios públicos de esta manera: se está de acuerdo en dar el nombre de actos administrativos a todas las operaciones de orden material que son hechas para asegurar el funcionamiento de los servicios públicos. Estos actos entran en el contenido de la función administrativa considerada desde el punto de vista jurídico, es decir actos cumplidos por el agente público con la intención de que, como consecuencia, se produzcan un efecto de derecho. Los actos de orden material que realizan los agentes públicos para asegurar el funcionamiento de los servicios públicos son innumerables: entre ellos se destaca: las operaciones militares, marítimas, los trabajos públicos, los actos materiales de ejecución sobre las personas y las cosas. En cuanto a los actos administrativos son los que presentan caracteres jurídicos, es decir, actos cumplidos por el agente público con la intensión de que, como consecuencia, se produzca un efecto de derecho. Termina diciendo este autor que la mayor parte de los actos administrativos no son verdaderas ejecuciones de leyes, por ejemplo cuando un Ministro celebra un contrato en nombre del estado, no se ve cual ley es la ejecutada, el Ministros sólo actúa dentro de los límites de la competencia que le otorga la Ley.

Para Hauriou el derecho administrativo francés es  un derecho de equidad en el mismo sentido que el derecho de equidad inglés, por diferenciarse del derecho común en sus orígenes y principios, en sus orígenes, por proceder de la concesión del gobierno, mientras que la ley común surge de la voluntad popular, en sus principios porque se inspira en ideas sociales distintas de la estricta justicia distributiva, basada en la prerrogativa de la administración, porque regula las relaciones entre la Administración y los administrados, admitiendo entre las dos partes una desigualdad fundamental, reconociendo que la Administración está sustraída al derecho común y concediéndole jurídicamente privilegios. Señala a su vez, que todos los países que gozan de prerrogativas legales poseen un auténtico derecho Administrativo.

Manifiesta que la originalidad del régimen administrativo francés es que la idea de servicio se haya unido al poder ejecutivo, manteniéndose cerrada por el principio de la separación de poderes. Casi al final de su existencia Hauriou afirma que el régimen administrativo, francés tiene dos nociones fundamentales: primero, el servicio público como la obra a realizar por parte de la Administración pública y segundo, el poder público como medio de realización.

LA DOCTRINA ALEMANA

El Derecho administrativo alemán nace alejado del derecho administrativo francés por cuanto, no fue originado por una crisis violenta del Estado y de la sociedad, sino del fruto de una lenta transformación ocurrida en cada uno de sus territorios. En cada período se observó criterios jurídicos de antiguas concepciones que fueron superadas progresivamente, en este sentido, se observa que de una época a otra varían las concepciones acerca del alcance de los fines del Estado.

Según Fleiner el Derecho germánico de la edad media no hizo diferencia entre el Derecho Privado y el Derecho Público, pues estas facultades emanaban de un derecho de igual naturaleza. En este sentido se indica lo siguiente:  “A comienzos del siglo XVI, en el naciente Estado policía, el ius politae concedió al príncipe el derecho y la obligación de obviar con su autoridad los peligros sobre la vida y el bienestar de los ciudadanos, con lo cual se empezó a otorgar un poder absoluto al príncipe, pues los nuevos fines del Estado autorizaron al príncipe a intervenir en la vida de los ciudadanos, intervención que en sus orígenes no tenía, en principio, ninguna limitación legal.”

Para remediar tal situación se desarrolló la Doctrina del Fisco, la cual se destacó por el intento de lograr la protección jurídica para el súbdito frente a los actos soberanos de la autoridad. En resumen, dicha doctrina implicó el sometimiento de la administración a ley común y a la jurisdicción ordinaria.

Forsthoff expresa lo siguiente: “allí donde hay Estado, hay administración, y allí donde hay administración hay derecho administrativo y, por tanto, siempre que haya ciencia del derecho, hay también ciencia del derecho administrativo”

En Alemania la justicia se organizó con independencia del príncipe, pero tanto la administración como la jurisdicción estaban por debajo de la legislación que se constituyó en el poder supremo del Estado, imponiendo normas que vinculaban jurídicamente a la administración. En el transcurso del siglo XIX se crearon los tribunales contenciosos administrativos, siendo ésta una jurisdicción administrativa independiente de las autoridades gubernativas, la cual se encarga de juzgar a la administración si lesiona los derechos de los particulares, por tanto, en esta época nace el Derecho administrativo en Alemania.

 

 LA CONCEPCIÓN DE OTTO MAYER

Define el acto administrativo como aquella decisión que corresponde a la autoridad administrativa y que determina frente al súbdito en un caso concreto lo que ha de ser derecho para éste. Este es el concepto más restringido de acto administrativo. Abarca los actos de autoridad administrativa con carácter impositivo, excepción hecha de los Reglamentos.

Este doctrinario expresa que el gobierno comprendía la actividad total del Estado y motivado a la evolución de éste, la legislación, la administración y la justicia se han ido separando de su eje central. En este sentido, la primera en separarse es la justicia, la cual está definida como la actividad del estado y mediante el poder público se mantiene el orden jurídico, esta actividad pertenece a los tribunales encargados de la aplicación del derecho civil y del derecho penal. Igualmente expresa que la justicia no sólo está sometida a la jurisdicción propiamente dicha sino también a la jurisdicción voluntaria.

La legislación se separa con la formación del derecho Constitucional. Afirma Mayer que existe una distinción entre la ley formal y ley material. La primera que es la forma Constitucional la cual es destinada a producir la regla del derecho y, por tanto, servirá para la generalidad de los actos. La ley material en cambio se reconoce por la forma de emisión del acto, por cuanto poseen características del acto administrativo; entre éstos se destacan los Reglamentos y las Ordenanzas.

Definiendo así a los reglamentos como aquellos actos administrativos establecedores de derecho, por cuanto regula jurídicamente una pluralidad de casos. En la Monarquía absoluta, para establecer si un acto está inmerso en la definición de Reglamento, habría que examinar cada caso, por cuanto existía un desconocimiento de la naturaleza jurídica del acto que se trataba.

En este orden de ideas, las Ordenanzas se definen como actos de la administración, las cuales se encuentran distinguidas de la ley formal. El Estado absoluto y la ciencia política de la época se reservan el término de ley para la autoridad suprema del Estado; así, las ordenanzas comprenden las disposiciones de carácter general decretadas por los órganos delegados por el Monarca, lo cual no se cumplía en un sentido estricto, no obstante cuando se cumplía, la ley y las ordenanzas coincidían por el simple hecho de proceder de órganos que gozaban de competencia tanto legislativa como ejecutiva.

 

 LA TEORÍA DE GEORG JELLINEK

Este autor señala que la doctrina alemana ha rechazado la teoría llamada la división de los poderes del Estado, en la que a cada poder correspondía una función específica del estado, tal como estaba concebida por Montesquieu. De este modo, en lugar de la teoría de la división de los poderes, la doctrina alemana adopta la teoría de la división de las funciones. Conforme a esta doctrina el Estado puede manifestarse cuando crea reglas abstractas que necesitan de una actividad que las haga realizar o cuando actúa de manera inmediata y directa sobre los problemas que le competen, de acuerdo con las normas abstractas o dentro de los límites que las mismas establecen.

En este sentido, se pueden establecer dos funciones en el Estado que son:

1. Función Normativa

2. Resolución de los problemas determinados y concretos, mediante actividades individualizadas dirigidas hacia ese fin.

Asimismo, esta teoría expresa que desarrolla tres funciones materiales del Estado:

1. La Legislación, la cual establece normas jurídicas abstractas que regulan una pluralidad cosas.

2. La jurisdicción determina en casos individuales el derecho incierto o cuestionado.

3. La Administración, es la que resuelve problemas concretos de acuerdo a normas jurídicas o dentro de los límites de ésta. Se indica además que la administración es la actividad del Estado y por tanto, queda separada de la legislación y la justicia.

Las funciones formales son ejercidas por los órganos legislativos, judiciales y administrativos, pero las funciones materiales no se corresponden con los mismos órganos. Así la administración, en sentido formal tiene una potestad reglamentaria de la cual participa en la legislación material. Los órganos legislativos no se limitan a la función legislativa, sino que además participan en ciertos actos administrativos realizados en forma de ley, además de actividades y funciones administrativas que acompañan a la legislación en sentido material. Igualmente, los tribunales ordinarios ejercen funciones administrativas, por ejemplo: registros.

Se entiende entonces que no existe coincidencia material (objetiva) de la legislación, administración y jurisdicción con la actividad formal (subjetiva) de los órganos legislativos, administrativos y judiciales.

 

 

 ADOLF MERKL Y SU DOCTRINA

Indica que se entiende por administración, toda actividad jurídica referida a la actividad del Estado para alcanzar determinados fines. Basa su Doctrina en una diferencia con respecto a las respectivas distancias a la Constitución, reconoce que ésta es el fundamento de toda la actividad estatal, tanto de la legislación como de la administración, la diferencia entre ambas es que la Constitución representa para la legislación un fundamento inmediato, mientras que para la administración es mediato y a través de la legislación.

Expresaba que la división tripartita de “poderes” del Estado se reduce a dos campos de funciones jurídicas dependientes de la Constitución:

• La Legislación que es la ejecución de la Constitución.

• La ejecución que se refiere a la ejecución de la Legislación.

Merkl entiende como administración lo siguiente:  “ la suma de funciones estadales... que pueden ser condicionadas por la forma de precepto jurídico que se llama instrucción, incluidas también aquellas funciones que no pueden ser condicionadas por las instrucciones, las que corresponden los órganos que sólo poseen el derecho y no el deber respecto a esas instrucciones.”

 

CLASIFICACIÓN Y CARACTERÍSTICAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

La doctrina administrativa alemana distingue la siguiente clasificación de los actos administrativos:

• Actos Jurídicos, en los que se destacan las ordenanzas, disposiciones y cualquier tipo de contratos en los que el Estado sea el contratante.

• Meros Actos, en los que se destacan el ejercicio de la coacción por parte de los cuerpos policiales, como detenciones.

• Actos Administrativos Generales: Reglamentos y Ordenanzas, previamente definidos.

• Actos Individuales de la Autoridad Administrativa. Lo que los caracteriza, a diferencia de las ordenanzas generales, es su efecto de generar derechos para casos individuales.

• Actos Constitutivos: son aquellos actos que, en virtud del poder legal de las autoridades competentes, crean nuevas relaciones jurídicas se modifican o las extinguen.

• Actos Declarativos: se entienden por aquellos que regulan relaciones concretas de la vida subsumiéndolas en forma obligatoria, a la manera judicial bajo una norma jurídica determinada, fijándose así autoritariamente las relaciones jurídicas.

 

LA DOCTRINA ITALIANA

En los Estados preconstitucionales las normas que eventualmente regulaban el desarrollo de la función administrativa tenían generalmente el carácter de normas internas, dictadas por el monarca para la buena marcha de la administración sometida a él y, por tanto, obligatorias para sus órganos, pero no obligatorias para la propia autoridad suprema de ese Estado, de manera que no constituían garantía alguna de los derechos de los súbditos.

Los primeros pasos en el desarrollo de la ciencia del Derecho Administrativo en Italia fueron aportados por Gian Domenico Romagnosi  quien no llegó a formar una escuela como tal y permaneció como un pensador aislado. Posteriormente vinieron los aportes de autores como G. Manna, F. Persico, De Gioannis Gianquinto, L. Meucci, G. Mantellini, los cuales sin embargo tampoco lograron edificar una escuela de la disciplina jurídica administrativa.

Narra Rodríguez Rodríguez que los orígenes del derecho administrativo en este país, según trata la doctrina, está demarcada por una evolución del sistema normativo de la administración pública. En este sentido, es contundente Alessi en afirmar que “el sistema de normas obligatorias para la administración, reguladoras del ejercicio de la función administrativa y que constituyen una garantía para los intereses y los derechos de los súbditos que puedan ser lesionados por el ejercicio de la citada función” nace con la formación del reino. Para el efecto señala que el Estado italiano se formó por la cohesión de las otras regiones italianas al Reino de Piamonte (reino que lideró la reunificación italiana convirtiendo a Vittorio Emmanuele II en rey de Italia en 1862.), de tal forma que los orígenes del ordenamiento administrativo italiano se encuentran en el ordenamiento sardo-piamontés, el cual, a su vez, surgió gradual y profundamente influido por el ordenamiento francés de la época napoleónica y posnapoleónica, aun después de la restauración. Finalmente, en el nuevo Reino se extendió a otras provincias parte de la legislación piamontesa, pero también se promulgaron nuevas leyes, entre las cuales se destaca la Ley 2248 de 20 de marzo de 1865, denominada “Ley sobre la unificación administrativa del Reino”, con sus respectivos anexos que contenían las leyes fundamentales del Estado, la ley provincial y municipal, la ley sobre seguridad pública, la de sanidad, la del Consejo de Estado, la de lo contencioso administrativo y la de obras públicas.

La doctrina italiana del derecho administrativo se divide en dos períodos históricos. El primero, posterior a la unificación italiana, en la que un sector muestra una fuerte influencia de la doctrina francesa y otro inspira su construcción en los esquemas, sistemas y principios del derecho privado. Dicha unificación se produce al tiempo de la alemana, las tendencias autoritarias eran muy marcadas y las mismas tuvieron una fuerte repercusión en las ciencias jurídicas particularmente el derecho constitucional y el administrativo.

Perez Luciani afirma que en la segunda etapa, durante las últimas décadas del pasado siglo, se produce una perturbación, porque la ciencia del Derecho Administrativo abandona los resultados, los métodos y hasta la cultura entera de la época precedente y recomienza desde otro principio, partiendo de otras premisas. La doctrina toma rumbos diferentes: el democratísimo sustituye al estatalismo, y a la influencia germana a la francesa.

Cammeo acepta y señala que las funciones del Estado son esencialmente tres: la legislativa, la judicial y la administrativa. En este sentido define la función administrativa como la actividad del Estado en el ejercicio de la cual provee, en los casos concretos, al logro de los fines del mismo Estado.

Dentro de la categoría de actos administrativos Cammeo incluye los negocios jurídicos emanados de la administración y que producen efectos jurídicos de derecho privado entre ella y los ciudadanos, así como los actos jurídicos de derecho privado son o deben considerarse entre los actos administrativos.

Por su parte concluye Ranelletti que el acto administrativo puede concebirse en un sentido material y en un sentido formal, lo define entonces como: “toda declaración de voluntad, de juicio, ciencia etc, de un órgano del Estado (legislativo, jurisdiccional, administrativo) que contiene un acto de administración, esto es, desarrollo de la actividad de administración. Tal puede ser una ley (aprobación del presupuesto), los actos de nombramiento de los empleados de las Cámaras; o también un acto de la autoridad judicial ordinaria en la actividad de jurisdicción voluntaria y un acto de un órgano administrativo, cuya actividad es de su competencia normal. Todo lo cual representa el significado material del acto administrativo.

El significado formal, según el autor, se corresponde a la definición previamente reseñada con exclusión de la ley y la sentencia, en virtud de la forma o figura del acto.

Romano por otro lado asevera que los actos estrictamente administrativos consisten en una “declaración de voluntad o de ciencia de la autoridad administrativa que tenga o produzcan efectos para determinadas relaciones o situaciones jurídicas, tanto internas como externas en la que esté interesada la administración pública.”

Las tendencias de Zanobinni, citado por Pérez Luciani, todavía se inclinaban a las doctrinas germánicas sobre la división de poderes y de funciones del Estado, el apego a construcciones de marcado sabor privatístico, acepta como concepto de acto administrativo “cualquier declaración de voluntad de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por un sujeto de la administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa.” Como se había mencionado mantiene su influencia del derecho privado, particularmente en el desarrollo de los llamados elementos del acto administrativo que se resumen en el sujeto, el objeto, voluntad, el contenido y la forma.

Sandulli precisa que quedan fuera de la noción de acto administrativo el emanado de órganos extraños a la Administración, a pesar de que su contenido responda a una naturaleza substancialmente administrativa al igual que los emanados del aparato administrativo del Estado o de otros entes públicos que desarrollen actividades de derecho privado. Tampoco reúnen la condición de actos administrativos aquellas actividades materiales cumplidas por las autoridades administrativas, fuera del ejercicio de una potestad administrativa.

Desde la perspectiva de Giannini la acción administrativa se desenvuelve siempre mediante grupos de actos, esto es, de procedimientos y nunca o casi nunca por actos aislados. A su vez, la jurisprudencia diferencia los actos administrativos instrumentales (de trámite) de los actos definitivos (proveimientos administrativos), de los cuales los primeros sirven como bases preparatorias para la emisión de los últimos, lo que finalmente implica la modificación de los intereses subjetivos de los particulares.

 

DOCTRINA VENEZOLANA

La expresión “acto administrativo” aparece tardíamente en la normativa jurídica venezolana. En los textos constitucionales sólo aparece por primera vez en la Constitución del año de 1931 entre las disposiciones que se refieren al Poder Judicial y, más precisamente, entre las atribuciones del Tribunal Supremo que tenía por nombre «Corte Federal y de Casación». El texto era bastante preciso y distinguía claramente tres, aspectos:

a) la declaratoria de nulidad de los actos generales de la Administración,

b) de los actos administrativos y

c) la de ciertos actos a que hacían mención Constituciones anteriores desde el año de 1864, es decir, de la primera Constitución Federal.

Posteriormente en la Constituciones de 1936, se establecieron más o menos conceptos relacionados o similares a los ahí establecidos, hasta la Constitución de 1945 que contiene apenas una pequeña reforma consistente en la eliminación de dos párrafos del ordinal 6° del artículo 32, y mencionaba que se consideraban contrarias a la independencia, forma política y paz social las doctrinas comunistas y anarquistas y declaraba traidores a la patria a los que la proclamaren, propagaren o practicaren tales ideologías.

La Constitución de 1947 que rompió con la tradición de los textos sinópticos de todas las Constituciones anteriores, nada añadió a las atribuciones de la extinta Corte Federal y de Casación que pasó a llamarse Corte Suprema de Justicia, en este sentido la Constitución que siguió al golpe de estado de 1948, volvió a adoptar el texto reducido o simplificado de las Constituciones anteriores a la de 1947 y también desapareció la referencia a los actos administrativos; dividió la antigua Corte Federal y de Casación en dos Tribunales Supremos: uno denominado Corte Federal y otra Corte de Casación.

La Constitución de 1961, la cual ha tenido la vigencia más extensa en la historia venezolana, repite la formulación extensa de las normas constitucionales de la de 1947. Las disposiciones se hacen más precisas, porque se menciona la Jurisdicción contencioso administrativa que se atribuye a la Corte Suprema de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Esta norma añade que la jurisdicción contencioso-administrativa tiene competencia para anular los actos administrativos generales o Individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder.

 En la misma norma se consagraba también la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer de las demandas o juicios para condenar el pago de sumas de dinero, reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa lo que – mutatis mutandi- se corresponde con lo que el ordenamiento francés considera materia del -recurso de plena jurisdicción o pleno contencioso.

En 1999, luego de un proceso de referéndum se aprobó la Vigente Constitución, la cual conserva el espíritu de lo establecido en la de 1961, en este sentido se establece en el artículo 59 “.La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho”.

Posteriormente se dictó la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que establece en sus Artículos 5 Numerales 28, 30 y 31, y Artículo 21 Párrafo Noveno, la competencia del Tribunal y de sus salas, para conocer la nulidad de los actos administrativos.

Ahora bien, la única Ley que define propiamente lo que debe considerarse como Acto Administrativo es la. Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que en su artículo 7 que reza “Se entiende por acto administrativo, a los fines de esta ley, toda declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la ley, por los órganos de la administración pública”.

 

SU RELACION Y APORTES AL DERECHO ADMINISTRATIVO VENEZOLANO ACTUAL

Según la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), el derecho Administrativo se fundamenta en los siguientes artículos:  141- 143- 144- 299 y 300, el cual da origen a la creación a las diferentes normativas que regulan la Administración Publica

 

Artículo 141. ° CRBV

La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho.

Artículo 143. ° CRBV

Los ciudadanos y ciudadanas tienen derecho a ser informados e informadas oportuna y verazmente por la Administración Pública, sobre el estado de las actuaciones en que estén directamente interesados e interesadas, y a conocer las resoluciones definitivas que se adopten sobre el particular. Asimismo, tienen acceso a los archivos y registros administrativos, sin perjuicio de los límites aceptables dentro de una sociedad democrática en materias relativas a seguridad interior y exterior, a investigación criminal y a la intimidad de la vida privada, de conformidad con la ley que regule la materia de clasificación de documentos de contenido confidencial o secreto. No se permitirá censura alguna a los funcionarios públicos o funcionarias públicas que informen sobre asuntos bajo su responsabilidad.

Artículo 144. ° CRBV

La ley establecerá el Estatuto de la función pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública, y proveerá su incorporación a la seguridad social.

La ley determinará las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios públicos y funcionarias públicas para ejercer sus cargos.

Artículo 299. ° CRBV

El régimen socioeconómico de la República Bolivariana de Venezuela se fundamenta en los principios de justicia social, democracia, eficiencia, libre competencia, protección del ambiente, productividad y solidaridad, a los fines de asegurar el desarrollo humano integral y una existencia digna y provechosa para la colectividad. El Estado, conjuntamente con la iniciativa privada, promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel de vida de la población y fortalecer la soberanía económica del país, garantizando la seguridad jurídica, solidez, dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la economía, para lograr una justa distribución de la riqueza mediante una planificación estratégica democrática, participativa y de consulta abierta.

 

Artículo 300. ° CRBV

La ley nacional establecerá las condiciones para la creación de entidades funcionalmente descentralizadas para la realización de actividades sociales o empresariales, con el objeto de asegurar la razonable productividad económica y social de los recursos públicos que en ellas se inviertan

SITUACION ACTUAL

Los factores del progreso del Derecho administrativo venezolano en las últimas décadas son varios, pudiendo destacarse entre ellos, los propios desarrollos de la aprobación de las Constituciones de 1961 y 1999. No obstante, estas Constituciones no suponen el punto de origen del moderno Derecho administrativo venezolano, ya que su desarrollo inicial es resultado –según lo expuesto más arriba- del esfuerzo de décadas precedentes.

Ahora, no hay duda que el texto constitucional de 1999 ha producido un notable impacto sobre los institutos jurídico-administrativos de nuestro país, pues todas las instituciones del Derecho administrativo están marcadas por la regulación básica del poder y de la libertad que se contienen en la Constitución.

Si bien se mantienen las leyes administrativas preconstitucionales, estando incluso algunas de ellas todavía vigentes, es lógico que se produzca una reinterpretación de muchos de sus institutos jurídico-administrativos, como consecuencia de la proyección sobre los mismos del nuevo Ordenamiento constitucional.

Ahora, ¿cuáles son los temas de la Constitución de 1999 con mayores consecuencias para el Derecho administrativo? Pues bien, por supuesto, y destacadamente, los relativos a los derechos fundamentales de los ciudadanos, incluyendo tanto derechos clásicos de limitación (inviolabilidad del domicilio, principio de legalidad en materia sancionadora, etc.), como los derechos sociales a desarrollar por el legislador y realizar activamente por la Administración Pública (derechos a la calidad de vida, a una vivienda digna, bienes y servicios, etc.).

En este orden de ideas, otras opciones del constituyente han tenido efectos decisivos sobre el Derecho administrativo venezolano. Así, la creación de la Sala Constitucional, por poner un ejemplo, transforma el panorama de las garantías de los derechos, también en las relaciones entre la Administración Pública y la Sociedad y el administrado, condicionando incluso las decisiones legislativas sobre esta materia. Algunas sentencias han alterado la comprensión de aspectos del Derecho administrativo, como el relativo a la efectividad y operatividad de los derechos y garantías constitucionales, y la justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales.

Junto al catálogo de derechos fundamentales, debe señalarse también dentro del Título IV, sobre el Poder Público, y dentro del mismo la Sección Segunda: de la Administración Pública, se establecieron unas normas expresas que han de regir la actividad de la Administración Pública, lo cual no tiene antecedentes en el constitucionalismo previo , así: los artículos 141 sobre los principios organizativos y funcionales de la Administración Pública; 142 sobre los institutos autónomos; 143 sobre los derechos de los administrados; y, finamente, en el Título V sobre la organización del Poder Público Nacional, el artículo 259 sobre el control judicial de la actividad de la Administración Pública y responsabilidad patrimonial. Además de estas disposiciones que se proyectan sobre el régimen de la Administración Públicas, están las cláusulas del “Estado democrático y social de Derecho y de Justicia” (art. 2 de la Constitución).

Junto al factor constitucional, no puede dejar de subrayarse la notable incidencia de las tendencias de modernización y renovación de los institutos jurídico-administrativos, impulsadas por las nuevas demandas y desafíos que se le plantean a la sociedad moderna: el medio ambiente, el riesgo tecnológico, la composición de intereses complejos, etc.

 

EL SISTEMA DE FUENTES

El sistema de fuentes de Derecho administrativo venezolano, está presidido por la Constitución. Es evidente que en este contexto se incrementa el grado de complejidad del sistema administrativo, rompiéndose su unidad y uniformidad, y produciéndose como consecuencia característica sobre nuestro sistema de fuentes su difícil integración.

Dada esta situación, el papel interpretativo de los tribunales contenciosos administrativos se ha visto reforzado, resultando decisivas hoy, en el estudio del Derecho administrativo venezolano, también –repetimos- la jurisprudencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. El valor de las sentencias de esta Sala se ha visto incrementado al ser ellas las que pronuncian la última palabra sobre las potenciales situaciones de conflicto entre las normas de los distintos niveles, así por ejemplo, ley-reglamento administrativo.

1°. Reglamento Administrativo

Si bien hoy en Venezuela se consagra constitucionalmente la potestad reglamentaria, esta no estuvo consagrada durante casi todo el siglo XIX  y durante la primera parte del siglo XX lo estuvo de manera limitada.

Es sabido que la potestad reglamentaria se resuelve fundamentalmente en la emisión de declaraciones escritas y unilaterales, creadoras de reglas de Derecho de aplicación general y de grado inferior a la ley. No obstante su inferioridad, la potestad reglamentaria es partícipe de la formación del Ordenamiento jurídico pero ordenada, exclusivamente, a los fines que indique la Ley. Lo que separa definitivamente al reglamento de la ley, es su subsidiariedad e inferioridad respecto a esta, por lo que no pueda dejarla sin efecto, contradecirla o innovar donde la ley es necesaria.

Ahora bien, un carácter que le es ínsito al reglamento es la vinculación a la Ley, por lo cual la potestad reglamentaria debe someterse a lo que la propia Ley reglamentada le establezca como límite de su potestad normativa.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

CUESTIÓN PREVIA

En nuestro país, la legislación del procedimiento administrativo no tiene una larga tradición. Sin embargo, los antecedentes constitucionales se remontan a la Constitución de 1830 (Art. 186, Título XXVI, Disposiciones Generales), cuando dispuso: “Ningún funcionario público expedirá, obedecerá ni ejecutará órdenes manifiestamente contrarias a la Constitución o a las leyes, o que violen de alguna manera las formalidades esenciales prescritas por éstas; o que sean expedidas por autoridades manifiestamente incompetentes” (resaltado nuestro).

Efectivamente, ese es el primer asomo de respeto al procedimiento administrativo incorporado al principio de legalidad. Ahora, por cuanto la idea inicial era su consideración como un elemento propio de la actividad ad intra administrativa, las primeras regulaciones se contenían en textos dispersos contenidos en leyes, reglamentos y resoluciones, en los que junto a normas relativas a la organización y distribución de competencias, se contenían muy escasos preceptos dedicados al procedimiento administrativo.

La LOPA supuso, por tanto, un extraordinario avance en el desarrollo del catálogo de los derechos ciudadanos en sus relaciones con la Administración Pública.

 Hoy el procedimiento administrativo no se contempla sólo desde una perspectiva jurídica, sino que también se considera uno de los principales mecanismos de realización del principio constitucional de buena administración, lo que se proyecta en múltiples estudios sobre la agilización, simplificación y optimización de los procedimientos administrativos, y sobre todo la calidad en las decisiones administrativas, uno de los objetivos más perseguidos por la LSTA, y de los temas escasamente tratados por la doctrina reciente. Las conexiones entre el procedimiento administrativo y la "buena Administración," no sólo tienen interés doctrinal, ya que quedan reflejadas en el derecho constitucional a la plena tutela judicial, que también tiene naturaleza de principio, a través de la figura del agotamiento de la vía administrativa.

 Agotamiento de la vía Administrativa

En Venezuela existe una larga tradición del llamado agotamiento de la vía administrativa, es decir, el ejercicio de los recursos administrativos establecidos por la ley, en virtud de los cuales los interesados pueden, en las oportunidades y según los requisitos establecidos, solicitar de la Administración Pública la revisión de sus propios actos administrativos. La necesidad de agotamiento de la vía administrativa es materialmente una creación de la jurisprudencia administrativa de la Antigua Corte Federal y de Casación. Esta doctrina fue tradicionalmente sostenida por las antiguas Corte Federa4 y Corte Suprema de Justicia. Antes de acudir a los tribunales para impugnar los actos administrativos, se ha obligado a los interesados a intentar resolver, de manera previa, el conflicto ante los órganos o entes administrativos. En este sentido, la LOPA contempla los clásicos recursos de reconsideración y jerárquico.

Ahora, cuando se promulgó la  Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP), se discutió ampliamente sobre el régimen de los recursos. La doctrina venía solicitando, desde muy atrás, el carácter meramente potestativo, dejando en manos del administrado la opción de interponerlos o no. En general se consideraba que los recursos administrativos difícilmente servían para resolver los conflictos entre la Administración Pública y los administrados, así que la obligación de interponerlos suponía muchas veces un retraso en el acceso al derecho a la tutela judicial efectiva, verdadera garantía de la protección de los derechos frente a las arbitrariedades de la Administración Pública.

Por otro lado, la solución legislativa dada en la LOAP fue altamente insatisfactoria, y por ello muy criticada por la doctrina. En efecto, el art. 7, num. 9 consagró la no obligatoriedad del agotamiento de la vía administrativa y, por ende, el carácter potestativo de los recursos administrativos. Sin embargo, al mismo tiempo la Disposición Transitoria Séptima dispuso que tal disposición sólo entraría en vigencia cuando, a su vez, se promulgara y entrara en vigencia la Ley Orgánica que regulara la jurisdicción contencioso-administrativa. Por su parte, la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (LOTSJ), al regular las causales de inadmisibilidad, eliminó la causal contentiva del carácter obligatorio del agotamiento de la vía administrativa. En este orden de ideas, el TSJ/SC al conocer de un recurso de revisión de una decisión TSJ/SPA, señaló que por cuanto la nueva LOTSJ eliminó el requisito previo de agotamiento de la vía administrativa, y en garantía del principio “pro actione”, sentó el criterio en cuanto a que el mismo era opcional para el recurrente.

 

 EL ACTO ADMINISTRATIVO

En el Derecho administrativo venezolano, el instituto del acto administrativo aparece tardíamente, posteriormente el art. 7 de la LOPA de 1981 trae una definición de una gran extensión conceptual, que ha sido objeto de numerosos estudios doctrinales.

Esta extensión conceptual se ha desarrollado en gran medida a efectos de beneficiar al administrado, desde la perspectiva procesal: como el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa depende de la previa existencia de un acto.,

 

ACTO DE AUTORIDAD

En el Derecho administrativo venezolano son relevantes las distintas clasificaciones y categorizaciones del acto administrativo. Ahora, tal vez la más trascendente en sus consecuencias puede ser la que introduce la denominada teoría del acto de autoridad. La constitucionalización de la justicia administrativa, a partir de la Constitución de 1961, implicó la adición de la función subjetiva o de tutela judicial de los administrados a su función tradicional u objetiva de control de la legalidad de la Administración Pública. De conformidad con esta premisa y de la lectura de las normas constitucionales, la justicia administrativa debe garantizar los atributos de integralidad o universalidad y efectividad del derecho a la tutela plena judicial.

En este orden de ideas, se pone de relieve la amplitud que en aras de esa función subjetiva y de tutela judicial de los administrados que exhibe la justicia administrativa venezolana, donde cabe mencionar la teoría del acto de autoridad.

Ahora bien, la construcción de esta especial categoría en nuestro país, es uno de los grandes aportes de la justicia administrativa al Derecho administrativo venezolano y de las formas a través de la cual la justicia administrativa contribuye al afianzamiento del Estado de Derecho y al control de la arbitrariedad de los entes dotados de Poder Público. Cabe destacar que la teoría del acto de autoridad tuvo su origen en Venezuela en las decisiones relativas a los colegios profesionales, donde si bien al comienzo no se les consideraba como personas de Derecho privado en ejecución de servicios públicos capaces de elaborar actos administrativos, algunos autores e incluso algunas decisiones judiciales, habían advertido el carácter privado de estas corporaciones y las consecuencias en el régimen jurídico-.administrativo.

En efecto, esta teoría significa el reconocimiento de la existencia de sujetos constituidos bajo la forma de Derecho privado, calificados como entes de autoridad, ya que los mismos ejercen funciones públicas a través de actos públicos, en ejercicio de potestades públicas o un servicio público, o de la concurrencia de ambos, conforme a las delegaciones que les hace la Ley, y que a los efectos del control se denominan actos de autoridad y, por lo tanto, sometidos a la justicia administrativa. Ahora, esta función pública -sostiene la jurisprudencia-74 es reconocida por el Estado mediante una norma legal, en algunos casos en forma directa (p. ej. el caso de las sociedades deportivas y autorales), y paralelamente, los casos en forma indirecta, en el sentido que exigen para la validez de sus actos la homologación por la Administración Pública (p. ej. el caso de las universidades).

La construcción científica del Derecho administrativo es un proceso de largo recorrido temporal. De forma progresiva han ido estableciéndose las claves institucionales básicas del sistema del Derecho administrativo venezolano. Y sólo, entonces, cabe hablar de un Derecho administrativo en los términos que además lo refiere la propia doctrina científica.